Jak poprawić bezpieczeństwo żywności w Polsce? - raport NIK

Ujednolicenie struktur urzędowej kontroli żywności, edukacja społeczeństwa dotycząca zdrowego odżywiania, zwiększenie skuteczności i efektywności systemu kontroli to główne rekomendacje, które przedstawiła Najwyższa Izba Kontroli podczas seminarium dotyczącego systemu kontroli bezpieczeństwa żywności w Polsce. Otwierając spotkanie, w którym uczestniczyli naukowcy zajmujący się tą problematyką i przedstawiciele instytucji kontrolnych, Prezes NIK Marian Banaś podkreślił, że kontrole bezpieczeństwa żywności mają ogromne znaczenie, bo dotyczą zdrowia obywateli, czyli każdego z nas. NIK przy współudziale pracowników naukowych uniwersytetów rolniczych przeanalizowała 9 swoich kontroli przeprowadzonych w ciągu ostatnich 6 lat oraz wyniki 5 audytów Komisji Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności w Polsce. W efekcie powstały rekomendacje, które mają usprawnić system kontroli i wpłynąć na ogólny poziom stanu zdrowia społeczeństwa.

Sformułowane w wyniku dotychczasowych kontroli wnioski systemowe i de lege ferenda, które miały zapewnić optymalny stan organizacji służb kontroli żywności, nie zostały do tej pory zrealizowane. Dlatego Prezes Najwyższej Izby Kontroli powołał specjalny Zespół, koordynowany przez Wiceprezes NIK Małgorzatę Motylow, który wspólnie z ekspertami polskich uczelni wyższych przygotował rekomendacje mające zwiększyć ochronę konsumentów.  Przedstawiając je p.o. Wicedyrektora Delegatury NIK w Łodzi Przemysław Szewczyk zwrócił uwagę na rozproszenie i niejednolitość urzędowej kontroli żywności. Poszczególne inspekcje mają obowiązki, które wzajemnie się nakładają i nie zawsze są w pełni czytelne. Prowadzi to do sporów kompetencyjnych. Urzędowa kontrola regulowana jest przez wiele niespójnych aktów prawnych. Zapisy dotyczące zasad ustalania kar za naruszenie przepisów żywieniowych są nieprecyzyjne. To główne problemy, z którymi mierzy się system kontroli żywności w Polsce. Dodatkowym wyzwaniem stała się walka z pandemią wirusa SARS-CoV-2 i zaangażowanie się w nią Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Dlatego, jak powiedział wicedyrektor Szewczyk, Najwyższa Izba Kontroli rekomenduje przekazanie ogółu kompetencji związanych z kontrolą żywności jednemu z istniejących organów kontroli żywności lub powołanie nowej wyspecjalizowanej inspekcji podległej ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Zmiany te ułatwiłyby skuteczną walkę z szarą strefą produkcji żywności.

Kolejna rekomendacja dotyczy edukacji społeczeństwa, pokazującej związek między właściwym odżywianiem a zdrowiem. Dlatego Najwyższa Izba Kontroli proponuje opracowanie szeregu programów, kampanii informacyjnych skierowanych do wszystkich obywateli. Skutecznej kontroli powinny zostać poddane reklamy, które oferują „tabletki na wszystko”.

Niezależnie od tego, jak zorganizowany jest system należy ciągle dążyć do zwiększenia efektywności i skuteczności urzędowej kontroli. NIK rekomenduje też aktywne uczestnictwo przedstawicieli Polski w pracach legislacyjnych Unii Europejskiej dotyczących zmian w nadzorze nad bezpieczeństwem żywności.

Oprócz wypełnienia tych rekomendacji, na wzrost bezpieczeństwa konsumentów powinna mieć wpływ realizacja wniosków, zawartych w poprzednich kontrolach NIK. Te najważniejsze dotyczą zwiększenia finansowania inspekcji, co poprawiłoby ich sytuację kadrową, zwiększenia kar za wprowadzanie do obrotu niebezpiecznej żywności, stworzenie systemu oceny bezpieczeństwa stosowanych dodatków do żywności, szczególnie wpływu kumulacji ich w jednym produkcie spożywczym. Ważne jest też poszerzenie nadzoru farmaceutycznego Inspekcji Weterynaryjnej, by mogła kontrolować zużycie leków w gospodarstwach zajmujących się produkcją zwierzęcą.

W 2017 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności. Jej założenia były zbieżne z rekomendacjami Najwyższej Izby Kontroli, jednak ustawa nie została skierowana na drogę legislacyjną.

Prof. Władysław Migdał z Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie powiedział, że na wieść o powstaniu nowej inspekcji bardzo się ucieszył, bo taka instytucja kontrolna może zapobiec wielu nieprawidłowościom. Żałuje, że do dziś nie powstała. Oczekuje, że jej obowiązkiem będą nie tylko kontrole, ale i doradzanie producentom, jak wytwarzać zdrową żywność. Liczy na kompetencje jej pracowników, którzy powinni być wybierani w konkursach i mieć status urzędników państwowych. Nowa inspekcja powinna błyskawicznie udostępniać informacje o zafałszowanych, wadliwych produktach. Prof. Danuta Kołożyn-Krajewska ze Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie dodała, że taka instytucja powinna być wysoko umocowana w hierarchii państwa i podlegać premierowi. Dodatkowym plusem scalenia systemu będzie ograniczenie liczby kontroli. Obecnie zdarza się, że po zakończeniu jednej kontroli, wkracza druga innej instytucji.

Dr inż. Maciej Taczanowski z Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu przypomniał, że istnieją trzy modele systemów kontrolnych: system wieloinstytucjonalny, system zintegrowany i monoinstytucjonalny. Uznał, że w polskich warunkach najlepiej sprawdziłby się ten trzeci system. Jego uniwersytecki kolega dr Michał Gazdecki wskazał na obopólny brak zaufania między kontrolerami a przedsiębiorcami. Podkreślił też znaczenie edukacji konsumentów, którzy coraz bardziej zainteresowani są bezpieczeństwem żywności. I to oni mogą wywierać presję na producentów, by żywność była wysokiej jakości. Wszyscy mówcy podkreślali konieczność zreformowania systemu kontroli. Zamykając seminarium, Prezes NIK Marian Banaś powiedział, że bezpieczeństwo żywności to jeden z najistotniejszych problemów wymagający szybkiego rozwiązania.

System Kontroli Bezpieczeństwa Żywności w Polsce - Stan Obecny i Pożądane Kierunki Zmian - pobierz pełną treść raportu NIK

 System kontroli bezpieczeństwa żywności w Polsce - stan obecny i pożądane kierunki zmian - co najważniejszego w raporcie?

Kompetencje poszczególnych inspekcji nakładają się, pomiędzy organami kontrolnymi nie ma współpracy i koordynacji działań. Nadzór nad ubojem zwierząt jest niedostateczny, na co wpływ mają problemy kadrowe w organach kontrolnych. Niesprawny jest też system kontroli sprzedaży internetowej. To tylko niektóre przyczyny tego, że system kontroli bezpieczeństwa żywności w Polsce pozostawia wiele do życzenia. NIK podsumowała wyniki 9 swoich kontroli przeprowadzonych w ciągu ostatnich 6 lat oraz wyniki 5 audytów przeprowadzonych w Polsce przez Komisję Europejską dotyczących bezpieczeństwa żywności. Najwyższa Izba Kontroli współpracując z naukowcami opracowała rekomendacje, które mają wzmocnić system i podnieść poziom bezpieczeństwa żywności, a przez to zwiększyć ochronę konsumentów. W efekcie rekomendacje NIK pozytywnie wpłyną na ogólny poziom stanu zdrowotnego społeczeństwa.

W ciągu ostatnich lat polski przemysł spożywczy przeszedł znaczące przeobrażenia. Od 2010 r. produkcja globalna wzrosła o blisko 56%, na co wpływ miało przystąpienie do Unii Europejskiej. Obecnie jest jednym z liderów eksportu artykułów rolno-spożywczych.

Biorąc pod uwagę skalę rynku żywnościowego, a także w związku ze wzrostem oczekiwań konsumentów, kluczowe znaczenie ma bezpieczeństwo oferowanej żywności. Żywność bezpieczna to taka, która nie zawiera toksycznych związków chemicznych, szkodliwych mikroorganizmów i innych ciał fizycznych oraz charakteryzuje się niezbędnym poziomem energetycznym i zestawem składników pokarmowych we właściwych proporcjach. Do najważniejszych czynników wpływających na jakość i bezpieczeństwo żywności należą: środowisko (jakość gleb, wód i powietrza), jakość produkcji, przetwórstwa i dystrybucji żywności, poziom sprawności zarządzania obiegiem informacji na rynku, ale także ustawodawstwo żywnościowe (krajowe, unijne) oraz system kontroli i certyfikacji. Od 2004 r. obowiązuje w UE rozporządzenie, zgodnie z którym zagrożeniem jest każdy czynnik biologiczny, chemiczny lub fizyczny w żywności lub paszy bądź stan żywności lub paszy, mogący powodować negatywne skutki dla zdrowia. Mogą to być:

• zanieczyszczenia żywności (złej jakości żywności),
• fałszowanie żywności,
• niewłaściwe warunki przechowywania i sprzedaży żywności,
• niewłaściwe warunki utrzymania zwierząt (niewłaściwe żywienie zwierząt – mączka kostna, przenoszenie na człowieka chorób odzwierzęcych),
• nielegalna działalność w zakresie produkcji żywności.

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie I. Ozimek, K. Gutkowska, S. Żakowska-Biemans, Postrzeganie przez konsumentów zagrożeń związanych z żywnością oraz S. Sitarz, M. Janczar-Smuga, Współczesne zagrożenia bezpieczeństwa żywności, możliwości ich kontroli oraz eliminacji

Według danych Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny spośród zagrożeń mikrobiologicznych w Polsce wymienić należy zakażenia bakteriami Listeria monocytogenes oraz bakterią Salmonella, a także enterotoksynę gronkowcową oraz jad kiełbasiany.

Poważnym zagrożeniem dla konsumentów jest pojawienie się w żywności szczepów bakterii chorobotwórczych, które są odporne na większość antybiotyków. Stąd wynika konieczność rozsądnego stosowania przez producentów żywności preparatów antybakteryjnych, np. podczas dezynfekcji urządzeń produkcyjnych. Dlatego też istotną rolę powinny odgrywać badania, pozwalające na określenie występowania niektórych drobnoustrojów chorobotwórczych lub potencjalnie chorobotwórczych u zwierząt i w żywności. Prawo powinno też zapobiegać oszustwom i fałszowaniu żywności (np. stosowaniu niedozwolonych składników, oferowaniu produktu niskiej jakości lub sprzedawaniu żywności jako lepszej gatunkowo).

Żywność produkowana w Polsce podlega wewnętrznemu i zewnętrznemu (urzędowemu) systemowi kontroli.

W ramach kontroli wewnętrznej producenci żywności zobowiązani są stosować m.in.:

• Dobrą Praktykę Produkcyjną (GMP),
• Dobrą Praktykę Higieniczną (GHP),
• System Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli (HACCP).

W Polsce kontroli zewnętrznych żywności dokonuje kilka instytucji państwowych:

• Państwowa Inspekcja Sanitarna (PIS), która (oprócz innych zadań) kontroluje bezpieczeństwo żywności pochodzenia niezwierzęcego na etapie produkcji oraz wszystkich produktów żywnościowych na sklepowych półkach,
• Inspekcja Weterynaryjna (IW), która sprawuje nadzór nad wymaganiami weterynaryjnymi przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, umieszczaniu ich na rynku oraz sprzedaży bezpośredniej. Kontroluje też m.in. wprowadzanie na rynek zwierząt i ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, wytwarzanie, obrót i stosowanie środków żywienia zwierząt. Zajmuje się stanem zdrowia zwierząt i zwalcza choroby zakaźne,
• Inspekcja jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (IJHARS) nadzoruje jakość handlową artykułów rolno-spożywczych (do 30 czerwca 2020 r. część zadań w tym zakresie wykonywała Inspekcja Handlowa),
• Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa (PIORIN), która m.in. sprawuje nadzór nad zapobieganiem zagrożeniom związanym z produkcją środków ochrony roślin, obrotem tymi środkami i ich stosowaniem.

Dodatkowo w import i eksport żywności zaangażowana jest Krajowa Administracja Skarbowa. W systemie bezpieczeństwa żywności funkcjonuje również Inspekcja Ochrony Środowiska, dokonująca oceny stanu środowiska, który bezpośrednio wpływa na zdrowie zwierząt i roślin.

System urzędowej kontroli żywności uzupełniają instytucje prowadzące ocenę ryzyka bezpieczeństwa żywności. Są to Państwowy Instytut Weterynaryjny oraz Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny.

Do szybkiej wymiany informacji o zagrożeniach wykrytych w żywności między organami urzędowej kontroli żywności w Europie służy System Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności (RASFF). Kraj członkowski, w którym wykryto zagrożenie dla zdrowia, obowiązany jest powiadomić pozostałych członków tej sieci, o jaki produkt chodzi i jakie podjęto działania, aby wyeliminować ryzyko. Organy w krajach, gdzie występuje dane zagrożenie, mają obowiązek podjęcia niezbędnych środków nadzwyczajnych, jak np. poinformowanie opinii publicznej, wycofanie określonych produktów z rynku czy przeprowadzenie kontroli na miejscu.

NIK po zakończeniu kontroli wielokrotnie zwracała uwagę na niedostateczny nadzór organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i jakość żywności nad procesem produkcji, dystrybucji i obrotu.  

Megainformacja NIK dotycząca systemu bezpieczeństwa żywności jest podsumowaniem 9 własnych kontroli i 5 audytów Unii Europejskiej.

W oparciu o wyniki kontroli NIK, a także audytów Komisji Europejskiej zdiagnozowano następujące wady systemu kontroli bezpieczeństwa żywności i jej jakości:

1. Wzajemnie nakładające się kompetencje i brak współpracy między organami kontrolnymi

   Mimo, że kompetencje są podzielone między inspekcjami, to często wzajemnie nakładają się na siebie i nie zawsze są w pełni czytelne. PIS zajmuje się produktami pochodzenia niezwierzęcego zaś w odniesieniu do produktów  zwierzęcych interesuje ją tylko żywność znajdująca się w handlu detalicznym. Pozostałą żywność pochodzenia zwierzęcego kontrolują zaś organy Inspekcji Weterynaryjnej, ale tylko w obrocie hurtowym. Jakość handlową produktów rolno-spożywczych w produkcji, obrocie hurtowym i detalicznym kontrolują organy IJHARS.

   Kolejne kryterium to rodzaj wymagań, których przestrzeganie kontroluje dana inspekcja. Bezpieczeństwo żywności kontrolują organy PIS, IW i częściowo PIORIN (kontrola pozostałości środków ochrony roślin w płodach rolnych), jakość handlową -  IJHARS. Inspekcja Jakości Handlowej kontroluje zarówno żywność pochodzenia zwierzęcego, jak i roślinnego, jednak wyłącznie w zakresie wykraczającym poza wymagania sanitarne, weterynaryjne lub fitosanitarne. W tym wypadku kryterium podziału kompetencji pomiędzy organami PIS i IW a IJHARS jest nie rodzaj produktu żywnościowego (definicja żywności i artykułu rolno-spożywczego mają krzyżujące się zakresy,) czy też etap produkcji, lecz rodzaj obowiązków związanych z produkcją i obrotem na rynku.

   Struktura kontroli jest nieprzejrzysta, bo regulowana jest wieloma aktami prawnymi, tworzonymi w różnym czasie i wydawanymi w związku z realizacją różnych celów i zadań, wśród których ochrona bezpieczeństwa żywności lub jakości żywności jest w większości przypadków tylko jednym z wielu obowiązków poszczególnych inspekcji. Do określenia kompetencji i relacji pomiędzy organami stosowana jest zróżnicowana terminologia. Dodatkowe utrudnienia w funkcjonowaniu urzędowej kontroli żywności wynikają także z niejasnego podziału kompetencji. Jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli, IW i PIS nie przekazywały między sobą informacji o przypadkach nielegalnie prowadzonej produkcji artykułów żywnościowych. Stwierdzono też spory kompetencyjne pomiędzy Inspekcją Weterynaryjną a Państwową Inspekcją Sanitarną dotyczące nadzoru nad produktami pochodzenia zwierzęcego. Fakt zafałszowania konkretnego środka spożywczego może być przedmiotem zainteresowania aż trzech inspekcji (PIS, IW albo IJHARS) w zależności od tego, czy czynniki tego zafałszowania powodują naruszenie bezpieczeństwa środka spożywczego, czy ekonomicznych interesów konsumenta. Co więcej, z punktu widzenia sankcji, w pierwszym przypadku zafałszowanie jest przestępstwem, w drugim administracyjną karą pieniężną. Ze względu na brak uregulowań ustawowych Inspekcje zawierały między sobą porozumienia określające warunki współpracy i sposobów współdziałania.

   NIK ustaliła ponadto, iż niektóre zagadnienia kontrolowane były częściej i nie wynikało to z analizy ryzyka. Na przykład nadzór Inspekcji Sanitarnej nad stosowaniem dodatków do żywności sprowadzał się w zasadzie do kontroli jakości handlowej, a jakość zdrowotną badano jedynie w aspekcie limitów i prawidłowości ich stosowania w wąskim zakresie, w określonych kategoriach żywności. W Inspekcjach: Handlowej oraz Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wskazywano na brak kompetencji do podejmowania inicjatyw społecznych i edukacyjnych dotyczących stosowania substancji dodatkowych w produktach spożywczych. Uważano, że za te zagadnienia odpowiada Inspekcja Sanitarna. W takim stanie współpraca skontrolowanych przez NIK inspekcji nie mogła być efektywna.

   Organy kontrolne państwa nie koordynowały swoich działań. NIK wykazała w jednej ze swych kontroli, że porozumienie o współpracy między Inspekcją Weterynaryjną a Inspekcją Transportu Drogowego nie było w pełni realizowane. Wspólne działania dotyczące zasad i warunków transportu zwierząt podejmowane były rzadko. Inspekcje odpowiedzialne za kontrolę żywności nie informowały się wzajemnie o wykryciu niezarejestrowanej produkcji i obrocie artykułami rolno-spożywczymi.

   Unijny audyt z 2019 r. wykazał, że organy Inspekcji Sanitarnej nie znały liczby niezarejestrowanych podmiotów prowadzących produkcję podstawową. Brak współpracy między Państwową Inspekcją Sanitarną i Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz brak dostępu do innych baz danych podmiotów prowadzących taką produkcję nie pozwalał na identyfikację wszystkich takich firm, które nadzoruje Inspekcja Sanitarna. Co warte podkreślenia, z identyczną sytuacją zespoły audytowe zetknęły się w trakcie wcześniejszych audytów w 2013 i 2016 r. Kontroli PIS podlegają zatem jedynie te podmioty, które zdecydują się na rejestrację.

2. Niedostateczny nadzór na ubojem zwierząt

   W latach 2014-2016 Inspekcja Weterynaryjna w zasadzie nie pełniła żadnego nadzoru nad ubojem zwierząt gospodarskich, a nadzór nad transportem własnych zwierząt przez rolników sprawowała jedynie marginalnie. Główny Lekarz Weterynarii nie miał informacji o skali tego uboju ani o jego kontrolach dokonywanych przez lekarzy weterynarii. Powiatowi lekarze weterynarii praktycznie nie kontrolowali zgłoszonych ubojów gospodarczych (z 17 skontrolowanych jedynie dwóch przeprowadzało pojedyncze kontrole), nie znali zakresu stosowania przepisów o ochronie zwierząt, zakresu rejestracji ubojów ani kwalifikacji osób przeprowadzających ubój. NIK ustaliła, że pomimo obowiązku, hodowcy informowali powiatowych lekarzy weterynarii tylko o niektórych planowanych ubojach gospodarskich. Poważne braki w tym zakresie ujawnił unijny audyt. W styczniu 2019 r. stwierdzono nielegalny ubój chorych krów.  Audytorzy ocenili system kontroli jako nieefektywny i nieodstraszający przed podejmowaniem nielegalnych działań. Podkreślali, że przy ocenie ryzyka i planowaniu kierunków kontroli urzędowych odpowiednie służby weterynaryjne nie brały pod uwagę szeroko dostępnych informacji o pośrednikach poszukujących chorego czy rannego bydła. Kolejny audyt wykazał, że opracowany plan naprawczy został w znacznym stopniu wdrożony, sytuacja się poprawiła, ale nadal wiele pozostało do zrobienia, zwłaszcza w odniesieniu do transportu rannych zwierząt. Inspekcja Weterynaryjna, a w pewnym zakresie również Państwowa Inspekcja Sanitarna, są zobowiązane do stałego monitorowania obecności substancji niedozwolonych oraz zawartości antybiotyków w produktach spożywczych pochodzenia zwierzęcego.  Nadzorują też obrót i sposób wykorzystywania antybiotyków w hodowli zwierząt.  Kontrola NIK w województwie lubuskim wykazała, że nadzór i kontrole nie pozwalały na rzetelną ocenę zasadności i prawidłowości stosowania antybiotyków, a także nie gwarantowały ochrony konsumentów przed skutkami ich nieprawidłowego stosowania. Niska skuteczność wynikała przede wszystkim z obowiązującego modelu nadzoru, braku właściwych narzędzi prawnych lub rozwiązań organizacyjnych, a także nieopracowania zasad racjonalnego i bezpiecznego stosowania antybiotyków. Umiejscowiony w strukturach wojewódzkich inspektoratów weterynaryjnych jednoosobowy Zespół ds. Nadzoru Farmaceutycznego miał uprawnienia do przeprowadzania kontroli obrotu antybiotykami w hurtowniach farmaceutycznych oraz w zakładach leczniczych dla zwierząt. Nie miał natomiast uprawnień do przeprowadzania kontroli w gospodarstwach zajmujących się produkcją zwierząt. Takie uprawnienia miały powiatowe inspektoraty weterynarii, jednak nie miały możliwości sprawdzania zasadności decyzji lekarzy weterynarii o stosowaniu określonej terapii zwierząt.

3. Nielegalna produkcja żywności

   Kontrole NIK wykazały, że służby weterynaryjne nie stworzyły mechanizmu ujawniania nielegalnej działalności przez producentów żywności pochodzenia zwierzęcego. IW stwierdzała takie przypadki głównie po informacjach od konsumentów lub innych uczestników obrotu gospodarczego, a nie z własnego rozpoznania. Głównie dotyczyło to nielegalnego uboju. Często też mięso nie było badane pod kątem występowania włośni.

   Po kontroli NIK dotyczącej dopuszczania do obrotu suplementów diety stwierdzono, że obok legalnego rynku notyfikowanych suplementów, funkcjonował też obrót preparatami niedopuszczonymi do obrotu w Polsce. Mają one co najmniej wątpliwą wartość odżywczą i są ryzykowne dla zdrowia.  Zyskowny rynek powoduje, że oryginalne produkty mogą być coraz częściej zastępowane przez produkty sfałszowane. Oczywiście w takich przypadkach skład tych preparatów pozostaje poza wszelką kontrolą.

4. Problemy kadrowe w organach urzędowej kontroli żywności

   Wszystkie skontrolowane inspekcje w okresie objętym kontrolą borykały się ze spadkiem zatrudnienia i znaczną fluktuacją kadr, głównie z powodu niedostatecznych wynagrodzeń. Przykładem może być kontrola przeprowadzona przez NIK w 2017 r. w województwie lubuskim, która wykazała, że w latach 2015-2016 na jednego inspektora weterynaryjnego przypadało od 142 do 312 podmiotów, które miał nadzorować.  Kontrolowane organy napotykały trudności w zdobywaniu merytorycznych pracowników, przede wszystkim lekarzy weterynarii, zaś próby naborów kończyły się niepowodzeniami, głównie z powodu nieatrakcyjnych, w stosunku do ofert rynkowych, warunków wynagrodzenia (3–3,5 tys. brutto). Powodowało to, że na stanowiska merytoryczne zatrudniano osoby z wykształceniem pokrewnym (np. zootechnik, technolog żywności, agronom), ale również z wykształceniem całkowicie odmiennym. Ten stan rzeczy potwierdzały unijne audyty.

   Odrębnym problemem jest wciąż rosnący rynek suplementów diety. Kontrola NIK wykazała, iż w Głównym Inspektoracie Sanitarnym nie dostosowano warunków organizacyjnych do wielkości rynku suplementów diety. Brakowało pracowników odpowiedzialnych za przyjmowanie i rozpatrywanie powiadomień o wprowadzeniu lub zamiarze wprowadzenia suplementu diety po raz pierwszy do obrotu w Polsce.  W przypadku blisko połowy ogólnej liczby powiadomień, które wpłynęły do GIS w latach 2014-2016 (ok. 6 tys. produktów), w ogóle nie rozpoczęto procesu weryfikacji. Oznaczało to, że w stosunku do tak wielkiej liczby wprowadzanych na rynek suplementów diety nie podjęto nawet próby ustalenia, czy produkty te są bezpieczne dla konsumentów. Rozpoczęcie procesu weryfikacji produktów nie zapewniało jednak bezpieczeństwa konsumentom, bowiem od momentu złożenia prawidłowego powiadomienia do GIS do chwili rozpoczęcia jego weryfikacji upływało średnio ok. 8 miesięcy (a maksymalnie nawet 1,5 roku), zaś średni czas trwania samej weryfikacji wynosił ok. 15 miesięcy (maksymalnie ponad 2 lata).

   Kontrola dotycząca dopuszczania do obrotu suplementów diety wykazała, że to regulacje prawne  były jedną z przyczyn nierzetelności procesów wprowadzania tych produktów po raz pierwszy do obrotu, nieskutecznego nadzoru nad ich jakością zdrowotną czy obrotem, a także niedostatecznej edukacji żywieniowej dotyczącej tych produktów. Przez co nie w pełni chroniły konsumentów. Szczególnie groźne było zjawisko wieloletniego pozostawania w obrocie niezweryfikowanych produktów, w dodatku – jak stwierdzono w toku kontroli - niejednokrotnie zawierających niedozwolone, szkodliwe dla zdrowia składniki. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli, obowiązujący system notyfikacji, pozwalający na wprowadzenie do obrotu suplementu diety natychmiast po złożeniu powiadomienia, stwarza możliwość wystąpienia zagrożenia dla zdrowia lub życia konsumenta.

5. Braki w wyposażeniu organów kontroli i ograniczona zdolność do sprawnego przeprowadzania badań żywności

   Z danych Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) za 2015 r. wynikało, że do badania pozostałości środków ochrony roślin w żywności w Polsce pobrano 5,8 próbek na 100 tys. mieszkańców. W państwach UE średnia w tym zakresie wyniosła 16,4 próbek. Także unijny audyt wykazał, iż sprzęt laboratoryjny wojewódzkich stacji sanitarno-epidemiologicznych nie był wystarczający do zbadania wszystkich pestycydów uwzględnionych w krajowych programach kontroli i w programach kontroli koordynowanych przez UE oraz odpowiednio precyzyjny, aby w każdym przypadku osiągnąć prawidłową granicę oznaczalności. Jedna z kontroli NIK ujawniła długie terminy badania próbek (nawet powyżej 30 dni). Tak długi czas uniemożliwiał wręcz wycofanie z obrotu produktów z krótkim terminem przydatności do spożycia, bo zostały one już sprzedane.

   Także z powodu ograniczeń finansowych w 2019 r. nie wykonano 47 z 50 zaplanowanych badań próbek w kierunku migracji substancji z opakowań z tworzyw sztucznych do żywności.

6. Niesprawny system kontroli sprzedaży internetowej oraz niewystarczająca edukacja i informowanie o bezpieczeństwie żywności

   W ostatnich latach nastąpił gwałtowny rozwój sprzedaży internetowej, w tym także żywności. Proces ten jeszcze przyspieszyła pandemia. Jednak organy urzędowej kontroli żywności w Polsce nie uznały tej kwestii za istotną. Tymczasem internetowa sprzedaż  niektórych rodzajów żywności, np. suplementów diety jest specyficzna, szczególnie gdy sprzedający prowadzi swoją działalność w lokalach mieszkalnych i nie ma możliwości magazynowania oferowanych towarów. W takich warunkach praktycznie niemożliwe było pobranie próbek do badań laboratoryjnych. Kontrole prowadzone były jedynie w oparciu o procedury ogólne urzędowej kontroli żywności. Odrębnym problemem, na który w 2017 r. zwróciła uwagę Najwyższa Izba Kontroli, było wprowadzanie do obrotu suplementów diety przez sprzedawców internetowych prowadzących działalność zarejestrowaną poza granicami naszego kraju, w tym poza Unią Europejską, co uniemożliwiało prowadzenie skutecznych działań w stosunku do tych podmiotów. Nie podejmowano systematycznych i skutecznych działań edukacyjnych i informacyjnych dotyczących suplementów diety, czy stosowania dodatków do żywności, w celu ukształtowania w społeczeństwie odpowiednich postaw i zachowań zdrowotnych.

7. Niebezpieczna żywność z Polski w systemie RASFF (System Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności)

   W 2019 r. odnotowano znaczny wzrost powiadomień (łącznie 203 z tego 48 o zagrożeniu) wysłanych przez Krajowy Punkt Kontaktowy RASFF w Głównym Inspektoracie Sanitarnym. Rok wcześniej było ich 131, a w 2017 r. - 87. Najczęściej dotyczyły występowania w żywności z Polski niebezpiecznych dla zdrowia bakterii Salmonella, przede wszystkim w mięsie drobiowym i produktach pochodnych. Drugim najczęściej notowanym w RASFF zagrożeniem wykrywanym w produktach z Polski była obecność bakterii Listeria monocytogenes w rybach (głównie wędzonych na zimno), mięsie i produktach innych niż drobiowe, mięsie drobiowym, owocach i warzywach, daniach gotowych i skorupiakach. Niestety w 2020 r. było jeszcze gorzej. Do 30 września 2020 r. kraje członkowskie  zgłosiły do RASFF 273 powiadomienia dotyczące produktów spożywczych z Polski. To najwyższy wynik w całej UE.

   Zdiagnozowane w wyniku kontroli NIK nieprawidłowości  wynikają głównie z braku spójnego i efektywnego systemu nadzoru nad bezpieczeństwem produkcji i dystrybucji żywności. Najwyższa Izba Kontroli niejednokrotnie wskazywała na niedostatki istniejących rozwiązań, proponując działania, które powinny przynieść poprawę istniejącego stanu organizacyjno-prawnego. Sformułowane w wyniku kontroli NIK wnioski systemowe i de lege ferenda, które miały na celu zapewnienie optymalnego stanu organizacji służb kontroli żywności – nie zostały jednak do tej pory zrealizowane.

Rekomendacje działań dla podniesienia sprawności systemu urzędowej kontroli żywności

Unia Europejska nie narzuciła konkretnego modelu urzędowej kontroli żywności. Jednak większość państw członkowskich zdecydowała się na pewne formy konsolidacji struktur urzędowej kontroli żywności. Polska wybrała system wieloinstytucjonalny. Wprawdzie w Polsce, w połowie 2017 r. Rada Ministrów przyjęła i przedstawiła Sejmowi projekt ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności (PIBŻ), jednak nie został on skierowany na drogę legislacyjną. Podstawowym celem tej ustawy było utworzenie nowego, zintegrowanego systemu kontroli bezpieczeństwa i jakości żywności. Projektowane rozwiązania zakładały skonsolidowanie procesów kontrolnych i monitorujących, które obejmowały cały łańcuch żywnościowy oraz powołanie PIBŻ.  Zmianą kierunkowo zgodną z założeniami pierwotnie projektowanej reformy było jedynie ujednolicenie od 1 lipca 2020 r. procedury kontroli jakości handlowej żywności. Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przejęła od Inspekcji Handlowej nadzór nad tą jakością na etapie handlu detalicznego. Takie działanie w efekcie ma się przełożyć na skrócenie czasu przepływu informacji o stwierdzonych nieprawidłowościach i zwiększyć szybkość podejmowania stosownych decyzji.

Biorąc pod uwagę doktrynę oraz wyniki dotychczasowych kontroli NIK należy stwierdzić, że nadzorowanie bezpieczeństwa żywności przez wiele organów/instytucji kontrolnych (inspekcji) utrudnia właściwą kontrolę poszczególnych elementów łańcucha żywnościowego. Mimo że instytucje te powinny ze sobą współpracować, by zapewnić bezpieczeństwo żywności, to ich działania często były nieefektywne. Poprawa skuteczności urzędowej kontroli żywności może nastąpić poprzez realizację wniosków pokontrolnych formułowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli po kontrolach dotyczących bezpieczeństwa żywności, które wykazały wiele powtarzających się często szczegółowych problemów. Dalsze uogólnienie tych wniosków pozwala na wypracowanie rekomendacji, właściwych dla osiągnięcia ogólnego celu, jakim jest podniesienie poziomu skuteczności urzędowej kontroli żywności, a przez to zwiększenie ochrony konsumentów, co powinno się przełożyć na ogólny poziom stanu zdrowotnego społeczeństwa.

Podsumowując Najwyższa Izba Kontroli rekomenduje:

1. Ujednolicenie (konsolidację) struktur urzędowej kontroli żywności.

   Konsolidacja istniejących organów urzędowej kontroli żywności, ich pionizacja i oddanie nadzoru jednemu organowi pozwoli w dłuższej perspektywie np. na: zwiększenie efektywności, skuteczności i przejrzystości urzędowej kontroli żywności, uproszczenie procedur, wprowadzenie i stosowanie jednolitych zasad sankcjonowania naruszeń prawa żywnościowego.

   Takie ujednolicenie może w znacznym stopniu zminimalizować zdiagnozowane w kontrolach problemy systemu, a w niektórych aspektach całkowicie je wyeliminować. Taką opinię wyraża również stanowisko ekspertów z ogromnym doświadczeniem w zakresie bezpieczeństwa żywności, jak i organizacje zrzeszające firmy przetwórstwa żywności. Uproszczenie systemu urzędowej kontroli żywności uczyni go mniej uciążliwym dla przedsiębiorcy.  Ujednolicenie może polegać na przekazaniu ogółu kompetencji dotyczących urzędowej kontroli żywności jednemu z istniejących organów zajmujących się kontrolowaniem żywności, może też polegać na powołaniu nowej wyspecjalizowanej inspekcji, która będzie wyposażona w stosowne kompetencje i środki dla ich realizacji. Ważne jest, by system kontroli żywności cechowała fachowość, sprawność i przejrzystość, a podejmowane działania uwzględniały podstawowe zasady urzędowych kontroli żywności, takie jak:  proporcjonalność, ostrożność, kompleksowość i efektywność.

   Ponadto pandemia choroby COVID-19 skomplikowała i tak złożoną sytuację związaną z kontrolą bezpieczeństwa żywności. Ustawowe przepisy podkreślają rolę Inspekcji Sanitarnej w systemie ochrony zdrowia obywateli. Mimo wielkiego zaangażowania i poświęcenia pracowników służb Inspekcji Sanitarnej, system ochrony sanitarnej może w obliczu nowych zagrożeń stanąć na granicy wydolności.  Związane to jest m.in. z ustalonym w toku kontroli NIK wieloletnim niedoinwestowaniem wspomnianych służb, także bardzo niskim poziomem wynagrodzeń pracowników, zwłaszcza inspekcji terenowych. Szczególnie, że w obliczu pandemii priorytetem stała się walka z wirusem SARS-CoV-2. Według NIK stanowi to dodatkowy argument na rzecz stworzenia państwowych służb, dla których bezpieczeństwo żywności będzie wyłącznym celem ich działania.

2. Edukację społeczeństwa dotyczącą zdrowego odżywiania.

   Odpowiednia edukacja spowoduje, że społeczeństwo zastosuje się do wskazań i będzie postępować właściwie. Biorąc zaś pod uwagę oczywisty związek między właściwym odżywianiem a optymalnym zdrowiem, należy rekomendować wzmocnienie, poszerzenie i pogłębienie edukacji w tym zakresie. Właściwe postawy żywieniowe powinny być kształtowane już u najmłodszych członków społeczeństwa w procesie wychowania. Tu istotną rolę powinna odgrywać rodzina. Jednak ze względu na tempo życia, a często także niedostrzeganie znaczenia zdrowego odżywiania przez dorosłych, niejednokrotnie rodzina nie jest w stanie wypełnić tego zadania. W obliczu takich sytuacji nie do przecenienia jest rola szkoły, i to na każdym etapie edukacji. Programy edukacyjne powinny przewidywać szeroki zakres zagadnień, których realizacja umożliwi wykształcenie w kolejnych pokoleniach właściwych wzorców postępowania w sferze konsumpcji żywności. Jednak treści edukacyjne wplecione w system oświatowy mogą być tylko dopełnieniem, a nie jedyną podstawą działań zmierzających do osiągnięcia założonych celów. Konieczne stają się zakrojone na szeroka skalę kampanie informacyjne, pozwalające na przekazanie niezbędnej wiedzy i promujące właściwe postawy. Dla tego celu niezbędne jest wykorzystanie szerokiego wachlarza środków społecznego oddziaływania, zarówno mediów tradycyjnych, jak i elektronicznych. Biorąc pod uwagę znaczenie szerokiego wykorzystywania urządzeń mobilnych, niezbędne jest opracowywanie i upowszechnianie aplikacji promujących właściwe rozwiązania żywieniowe. Chodzi nie tylko o przekonanie do optymalnego dla zdrowia modelu konsumpcji, ale także o przeciwdziałanie dezinformacji wynikającej z szerzenia w globalnej sieci informacji fałszywych, nierzadko nakierowanych na wywołanie sensacji. Właściwa edukacja ułatwi konsumentom odpowiednio krytyczny odbiór treści reklamowych, których wpływ na postawy żywieniowe jest bardzo wyraźny.

3. Zwiększenie skuteczności i efektywności działań kontrolnych.

   Działania podejmowane przez służby powołane do kontroli w sferze szeroko rozumianego bezpieczeństwa żywności, nie są wystarczające w obliczu licznych zagrożeń zdrowotnych. Jest to szczególnie wyraźnie widoczne w takich obszarach, jak stosowanie dodatków do żywności oraz suplementów diety. Konieczne jest zatem objęcie tych sfer rynku żywnościowego szerokimi badaniami kontrolnymi, których wyniki pozwolą na diagnozę niepożądanych zjawisk oraz ich eliminację, także za pomocą odpowiednich sankcji administracyjnych i karnych, które powinny być nieuchronne, proporcjonalne do stopnia naruszenia przepisów oraz winny zapobiegać i odstraszać. Powinny też być należycie egzekwowane. Kontrola rynku żywnościowego opierać się musi na sprawności i szybkości działania. Nie do utrzymania jest opóźnianie lub brak reakcji na pojawiające się negatywne zjawiska. Postępowania w sprawach związanych z badaniem produktów i analizą ich składu nie mogą ciągnąć się nieracjonalnie długo i nie powinny się kończyć dopiero wówczas, gdy określone partie żywności zostaną już skonsumowane. Działania kontrolne właściwych służb (służby) powinny umożliwić także aktywne odziaływanie na treści reklamowe.

4. Podejmowanie działań mających na celu wpływ na rozwiązania unijne.

   Regulacje wewnętrzne rynku żywnościowego w dużej mierze zdeterminowane są rozwiązaniami przyjętymi przez Unię Europejską. W takich przypadkach sfera dyspozycyjności władz krajowych jest ograniczona. Przejawia się to zwłaszcza w obszarach uregulowanych rozporządzeniami unijnymi, obowiązującymi w porządku prawnym państw członkowskich. Szczególnie widoczne jest to w przypadku przepisów dotyczących stosowania dodatków do żywności. Z tego względu Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na potrzebę rozważenia wystąpienia do organów Unii Europejskiej o potrzebę wypracowania wspólnej, jednolitej dla wszystkich państw członkowskich UE metodologii gromadzenia informacji dotyczących spożycia i stosowania dodatków do żywności oraz ustalenia odrębnych dla rynku polskiego limitów substancji dodatkowych, dla których występuje ryzyko przekroczenia takiego limitu.

   Także w obszarze suplementów diety brak jest pełnej harmonizacji prawa. Odmienna interpretacja przepisów w różnych krajach, różne zasady dotyczące wdrożenia systemu powiadamiana/lub jego braku, tworzenie krajowych list składników suplementów diety innych niż witaminy i składniki mineralne, konieczność rozpatrywania tego obszaru w kontekście produktów leczniczych i nowej żywności, czy samą definicję suplementu diety, a także wzrost wprowadzanej na rynek unijny liczby suplementów diety o różnym składzie i stosowanych nowych technologiach, wymagają podejmowania stosownych działań na poziomie UE.

   Źródło: NIK