NIK o funkcjonowaniu regionalnych laboratoriów finansowanych z budżetu państwa

Laboratoria państwowych inspekcji zajmujących się urzędową kontrolą żywności i ochrony środowiska nie były dobrze wykorzystywane. Działały one osobno na rzecz poszczególnych inspekcji, mimo że zakresy ich zadań częściowo się pokrywały. Obciążenie wykonywanymi badaniami drogich urządzeń pomiarowych było w części jednostek niewielkie, a z kolei w innych wskazywano na ich znaczne obciążenie i związaną z tym awaryjność. Wyposażenie kontrolowanych laboratoriów, choć wymieniane w miarę posiadanych środków finansowych, nadal było częściowo wyeksploatowane i ograniczało możliwości ich rozwoju. Niski poziom wynagrodzeń laborantów wpływał na fluktuację kadr i konieczność zmiany organizacji badań, a także długotrwałe niewykorzystanie zakupionych, drogich urządzeń pomiarowych.

W każdym województwie funkcjonują finansowane z budżetu państwa laboratoria umiejscowione w strukturach inspekcji. Zbadane przez NIK jednostki odpowiadały za urzędową kontrolę żywności oraz ochronę środowiska. Podlegały one Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministrowi Zdrowia oraz Ministrowi Środowiska. NIK wielokrotnie zajmowała się system kontroli żywności i w związku z tym wskazywała na problemy dotyczące działalności laboratoryjnej poszczególnych inspekcji. Podsumowaniem tych kontroli była panelowa dyskusja, która odbyła się w grudniu 2021 r. w centrali Izby i prezentacja megainformacji o bezpieczeństwie żywności w Polsce. Wyrazem potrzeby wdrożenia zmian były także podejmowane inicjatywy ustawodawcze dotyczące tego obszaru funkcjonowania Państwa.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W kontrolowanych latach 2019-2021 (I półrocze) w dwóch inspekcjach dokonano centralizacji laboratoriów funkcjonujących w strukturach wojewódzkich i podporządkowano je centralom (GIOŚ i GIORIN). W przypadku GIJHARS poszerzono bazę laboratoryjną tej Inspekcji o pięć kolejnych laboratoriów (o połowę), przejętych od Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, co było związane z przejęciem części zadań Inspekcji Handlowej. W kontrolowanych wojewódzkich stacjach sanitarno-epidemiologicznych i wojewódzkich inspektoratach weterynaryjnych przeorganizowano struktury tych jednostek. Zmiany tłumaczono koniecznością optymalizacji finansowania i racjonalizacji wykorzystania zaplecza laboratoryjnego. Centralizacja laboratoriów miała - w ramach danej inspekcji - zwiększyć elastyczność oraz umożliwić ponadregionalną specjalizację badań, zwłaszcza tych kosztochłonnych, wymagających wysokich umiejętności analitycznych. Wskazywano, że nieracjonalne jest utrzymywanie - przez jedną inspekcję – tylko na potrzeby jednego województwa wyspecjalizowanych laboratoriów.

W latach 2019-2021 (I półrocze) w zakresach zadań poszczególnych inspekcji dokonywane były zmiany, a kompetencje do ich wykonywania były przenoszone pomiędzy inspekcjami. Dodatkowo zadania realizowane przez laboratoria podlegające różnym inspekcjom w części się pokrywały. Analizy dotyczyły częściowo tego samego materiału badawczego (np. płody rolne, żywność, artykuły rolno-spożywcze, pasze, nawozy, gleba, woda, powietrze), a czasami były wykonywane w takich samych zakresach i przy zastosowaniu tej samej metodyki. Część badań była jednak charakterystyczna dla konkretnej inspekcji np. laboratoria oceny nasion (GIORIN), badania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt (IW), czy działalność przeciwepidemiczna w zakresie chorób zakaźnych (PIS).

Kontrolowane jednostki starały się wprowadzić specjalizację badań tłumacząc, że nie trzeba realizować jednakowego zakresu badań przez wszystkie laboratoria w ramach jednej inspekcji. W ocenie NIK, może to jednak nie wpłynąć znacząco na zwiększenie efektywności wykorzystania środków na działalność laboratoryjną, gdyż nadal będą finansowane odrębnie funkcjonujące laboratoria poszczególnych inspekcji, chociaż zakres badań jest częściowo zbieżny. Konsekwencją specjalizacji poszczególnych laboratoriów w ramach jednej inspekcji jest także przemieszczanie próbek w celu wykonania analiz, co powoduje wzrost kosztów badania oraz wpływa na wydłużenie czasu oczekiwania na badania laboratoryjne.

W ocenie NIK wyposażenie laboratoriów kontrolowanych jednostek pozwalało na wykonywanie bieżących, podstawowych zadań inspekcji. Jednak część urządzeń była wyeksploatowana, a tym samym podatna na awarie. To znów ograniczało możliwości wprowadzania nowych metod badawczych czy skracania czasu niezbędnego do wykonania badań. Wszystkie kontrolowane laboratoria miały też nieczynne niektóre urządzenia ze względu na zły stan techniczny. W konsekwencji ograniczano lub zawieszano akredytacje albo nie wykonywano badań. Zdarzyły się takie awarie, które zmuszały do przenoszenia badań do innych laboratoriów, w tym spoza inspekcji.

Część drogich urządzeń takich jak chromatografy, spektrometry, spektrofotometry nie była wykorzystywana efektywnie. W badanym okresie nie wykonywano przy ich użyciu żadnych analiz albo wykonano kilka, kilkanaście analiz w roku. Natomiast w dwóch kontrolowanych jednostkach w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej w Poznaniu i wojewódzkim Sanepidzie w Lublinie drogie urządzenia pomiarowe były bardzo obciążone liczbą badań, co wpływało na ich znaczną awaryjność. W Poznaniu dwa takie urządzenia były nieużytkowane. Jedno od siedmiu lat ze względu na brak części zamiennych, drugie od trzech – ze względu na wysokie i nieopłacalne koszty naprawy. W lubelskim Sanepidzie, jeśli dane urządzenie pomiarowe uległo awarii, nie było możliwości wykonania badań na innym urządzeniu. Bez względu na liczbę wykonywanych badań kontrolowane jednostki ponosiły koszty stałe utrzymania laboratoriów i utrzymania urządzeń pomiarowych.

Osobną kwestią pozostawał poziom zatrudnienia w laboratoriach. Wahał się on od 38% do 84% wszystkich pracowników inspekcji.

Cztery z siedmiu kontrolowanych jednostek nie zgłaszały braków kadrowych, ale pięć sygnalizowało niewystarczający poziom wynagrodzeń pracowników laboratoriów. W konsekwencji istniała duża fluktuacja kadr, która wymuszała zmiany organizacji badań oraz skutkowała brakiem możliwości wykorzystania zakupionych, drogich urządzeń pomiarowych. Część naborów ogłoszonych przez GIOŚ, GIJHARS, GIORIN pozostawała nierozstrzygnięta, gdyż kandydaci do zatrudnienia nie spełniali wymaganych kryteriów albo wybrani kandydaci rezygnowali z zatrudnienia.

Wydatki na laboratoria stanowiły poważne obciążenie budżetów inspekcji. Nie analizowano jednak kosztów utrzymania drogich urządzeń pomiarowych oraz jednostkowych kosztów wykonywanych analiz.

Środki na działalność jednostki (w tym na działalność laboratoryjną) planowano, w szczegółowości wynikającej z klasyfikacji budżetowej, na podstawie wydatków rzeczowych roku poprzedniego oraz zgłaszanego przez laboratoria zapotrzebowania na wydatki i zakupy inwestycyjne. Uwzględniano limity określane w ustawie budżetowej albo limity określane przez wojewodów. Nie planowano odrębnie wydatków na działalność laboratoryjną.

GIORIN, GIJHARS i WSSE w Lublinie wyodrębniły wydatki na działalność laboratoryjną w układzie zadaniowym tzn. ile środków przeznaczone będzie na badanie np. wody, żywności, kosmetyków itd. Pozostałe jednostki nie planowały odrębnie wydatków na laboratoria i pozostałą działalność.

Wniosek

Mając na uwadze swoje ustalenia, Najwyższa Izba Kontroli wnosi do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do wdrożenia systemu laboratoriów regionalnych (poza strukturami inspekcji), specjalizujących się w zakresie bezpieczeństwa żywności i ochrony środowiska, wykonujących analizy na potrzeby różnych inspekcji, w celu poprawy efektywności wykorzystania środków finansowych z budżetu państwa.

Źódło: NIK